第一篇：试论当前机关、事业单位养老保险制度改革
试论当前机关、事业单位养老保险制度改革
发布人：李庆芳发布时间：2014-11-05 14:17:24
【作者简介】作者单位：南平师专人事处
一、当前机关、事业单位养老保险制度改革的现状
养老保险，也称老年保险，指社会劳动者因年老丧失劳动能力后，国家和社会依照法律规定为保障其基本生活而给予物质帮助的一种社会保障制度。机关、事业单位养老保险制度的改革，是建立多层次社会保障体系的一项重要内容，是干部人事制度改革的重要组成部分，也是保障离退休人员生活、维护社会安定的一项重要措施。
自从1981年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中明确规定了国家机关、事业单位的养老保险制度改革由人事部负责以来，国家人事部多次召开会议，研究建立健全与市场经济体制相配套的机关、事业单位社会保险制度的有关问题，并着重抓了养老保险制度改革的试点工作。截止1995年底，全国已有20多个省、100多个地（市）、600多个县（区）进行了不同形式的养老保险改革试点，特别是有20多个地（市）、近100个县（区）进行了一步到位的全员改革试点， 初步建立起国家、单位、个人共同负担的基金筹集机制，改革了长期以来计划经济体制下机关、事业单位工作人员退休养老依赖国家吃“皇粮”的局面，实现了养老机制的转换。
然而，开展机关、事业单位养老保险制度改革试点工作几年来，虽然取得了可喜的进展，但是目前仍还仅仅处于起步阶段，大多数地方的试点只是把合同工和自收自支事业单位员工的养老保险工作开展起来，却并没有把广大公务员、差额拨款和全额拨款事业单位的干部、固定工的养老保险工作启动起来。相比之下，我国企业自1984年开展职工养老保险费用社会统筹以来，逐渐建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄养老保险相结合的多元养老保险制度。经过10多年的探索实践，企业养老保险制度已经自成体系，顺利运转并发挥较好的保障作用。由此可见，机关、事业单位养老保险制度改革的进程远远滞后于企业职工养老保险制度改革的进程。
根据国家统计局在今年9月召开党的十五大期间对1000 名群众就其十四大以来生活水平的变化所进行的调查结果显示，人民群众对党的十四大以来居民饮食水平大幅度提高、通讯设施水平明显提高、以及着装水平、交通设施水平和工资收入、住房改善的满意程度均在50％，但却对养老保险改善和提高的满意度最低，有62.4％的被访者认为5 年养老保险没有变化。为此，当前必须加快深化机关、事业单位养老保险制度改革。
二、深化机关、事业单位养老保险制度改革的必要性。
1、建立统一的多层次的社会保障体系的必然要求
根据国家人事部《人事工作1996—2014规划纲要》，到2014年，我国将建立起多层次的机关、事业单位工作人员社会保险制度，形成适应社会主义市场经济体制和人事制度改革的需要、与其他人员保险制度相协调的社会保险体系，使机关、事业单位工作人员在养老、失业、医疗、工伤、生育及住房等方面得到更加可靠的保障。在由人事部门负责的机关、事业单位3200多万工作人员养老、失业、工伤三个保险项目之中，养老保险因为是解决每个工作人员离退休后生活保障的，它涉及人数最多，基金筹集和支付量最大，支付保险金的时间也最长，因此，养老保险制度改革是社会保险制度改革的重点，抓住养老保险就抓住了主要矛盾，就会促使整个机关、事业单位社会保险机制逐步建立和完善起来，因此，深化机关、事业单位养老保险制度改革是统一的、多层次的社会保
障体系的必然要求。
2、我国进入人口老龄化社会现实的必然要求
按联合国的标准，60岁以上的人口占10％或65岁以上的人口占7％，即进入人口老龄化社会。人口老龄化意味着越来越多的老年人由生产者变为消费者，相应地国民收入中用于离退休人员的社会保险福利费用迅速增加，特别是退休养老金费用支出占去了大部分。预计到2014年我国60岁及其以上的老年人口将达到1.5亿，占总人口的11％左右，而65岁及其以上老年人口占总人口的比重则将突破7％，两个比率都说明，我国在本世纪末进入人口老龄化社会。当前面临的一个突出问题是我国人口老龄化进程与经济发展不同步，西方国家的人口老龄化都是在经济发达的情况下出现的，承受能力比较强，比如日本在1970年进入老龄化社会时，人均国民收入达到1689美元，而我国到2014年，预计退休人员将达到4330万人，退休金将超过1000亿元，其中机关、事业单位占1／3，而此时我国人均收入预计才800美元左右。人口多底子薄的矛盾， 将会非常突出并持续几十年。这么多的老年人，这么大的开支，如果不提早预筹养老保险基金，将来“四二一”家庭的独生子女负担不起，国家也负担不起，退休人员的生活水平将会下降，国家税收有相当大的比例要用于支付养老费用，将严重制约经济发展，影响第二步、第三步战略目标的实现。因此，深化机关、事业单位养老保险制度改革必须尽早进行，它是关系到实现国民经济宏伟目标的一项战略性措施，是我国进入人口老龄化社会现实的必然要求。
3、促进机关、事业单位自身发展和勤政廉政建设的必然要求
机关、事业单位工作人员，特别是国家公务员，承担着国家行政管理的重要任务，要求高、纪律严。为了吸引和留住优秀人才长期稳定地服务于机关、事业单位，促进工作人员勤奋工作、忠于职守、廉洁奉公，有必要为每个人逐步建立一个养老保险帐户，把保险机制与个人利益紧密联系起来。纵观世上大多数国家，一般都对国家公务员的退休制度有专门的规定，待遇要比企业优厚。随着年龄的增长，保险金积累的增加，任职年限的延长，多数工作人员都会变得越来越严谨，自我保障意识更加强烈，不去冒因不廉洁而被减少或取消保险金的风险。另外，随着《国家公务员暂行条例》的颁布实行和事业单位职员制度试点工作的开展，国家行政机关开始了机构编制改革，实行精简机构，分流人员，事业单位的人事管理也引入了竞争机制，积极推行聘用制，这些人事制度改革的目的旨在提高人员素质，提高办事效率，促进机关、事业单位进一步挖掘潜力，增强发展后劲。要保证这些改革的顺利进行，就需要解决养老、失业等社会保险问题，特别是公务员与事业单位辞职、辞退制度的正常实行更不能因为养老保险制度改革的滞后，与企业等部门的改革不配套而流于形式，以致无法实际进行。因此，深化机关、事业单位养老保险制度改革是促进机关、事业单位自身发展和勤政廉政建设的必然要求。
4、打破用工界限促进人员合理流动的必然要求
社会主义市场经济引入了竞争机制，而市场的竞争归根结底是人才的竞争。国家公务员和专业技术人员是重要的人力和智力资源群体，要建立健全人才市场体系，实现人才的合理流动，为各类人才创造自主择业、各展其才的条件和环境，就需要解决养老、失业、工伤等社会保险 ……此处隐藏17403个字……流动。当机关事业单位的工作人员向企业流动时，他们的退休待遇按企业的养老保险条例来计发，这样他们的退休待遇会大大降低，对于那些已经在机关事业单位工作很长时间的人来说是不合理的，因为他们已经为政府工作了十几年、二十年，而当他们流动到企业后这些功劳就全没有了。所以，很多年纪较大的工作人员不愿意流动到非机关事业单位，给我们的机构改革和公务员队伍年轻化建设造成了一定的阻力。反过来，企业的人员向机关事业单位流动时，不管他们为政府工作了多长时间，哪怕是一年他们也可以享受机关事业单位所有的退休待遇。因为我们目前的退休待遇的计算方法里并没有反映员工的工作经历。所以造成了机关事业单位老的人员不想走，而企业的人员在临近退休时又拼命想进机关事业单位，给某些有特权的人员有一定的空子可钻。
2、 缴费基数没有反映公务员的真正的工资水平
按深圳市的有关文件的规定，机关事业单位人员的投保工资是以上年度的机关事业单位工作人员的工资套改表上的工资为基数，而实际上，机关事业单位的工作人员的实际工资远不止这个数。这样，对两类人今后的退休待遇有不利影响，一是对某些参照公务员待遇的事业单位的工作人员来说，一方面他们享受不到和原计算办法的差额部分，因为按有关的文件规定，差额部分的享受由原单位研究解决，有的单位由于各种原因没有发这部分的待遇。另一方面，由于投保工资没有真实地反映他们的工资水平，按新的办法计算出来的退休待遇替代率就偏低了，降低了工作人员退休后的实际生活水准。二是由机关事业单位向企业流动的人员。当缴费工资偏低时，就会影响个人账户的金额，在机关事业单位个人账户积累额的多少对退休待遇的高低没有影响，但是企业就不同了，它直接影响今后的退休待遇。这种情况下，这类人就会感觉到不合理了。
3、 个人账户的增值问题
和企业一样，机关事业单位的养老保险也建立了个人账户，建立个人账户的目的有两个：一是体现激励机制，个人账户积累额越多，以后享受的退休待遇就越高，鼓励参保人员多投多保；二是解决我国逐渐严重的老龄化问题，随着老年人口的日益增多，支付退休金的负担越来越沉重，为减少退休高峰来临时的负担，建立个人账户是个较好的解决方案。但要实现这两个目标的关键是个人账户的增值问题，如果个人账户不能做到保值增值，就失去了建立个人账户的意义，会打击职工参保的积极性。个人账户积累
金额的增值标准是个人账户退休金的替代率要达到一个什么水平。按照深府[1996]123号《深圳市基本养老保险暂行规定》的第十六条规定：存入职工个人账户的资金由存入次月的15日起按国家的城乡居民三年定期存款利率折算复利计算利息。职工个人账户中的资金用于投资时，当年获得的各项收益，扣除按上述方法为职工个人账户计算的利息后，其剩余部分的60%用于职工个人账户增计利息，20%留作投资风险准备金，20%计入共济基金。从上面的规定来看，个人账户的增值规定太简单，没有一个量化的目标值，从整个经济环境来考虑，建立个人账户相当于退休金的预提，如果个人账户不能做到很好的增值，跟不上工资增长的幅度，最后的负担还将转化到财政头上，就失去了改革的意义了。因此，应认真对待个人账户的增值问题，根据经济发展的具体情况，制定个人账户的增长率。
三、 对机关事业单位养老保险制度改革的几点建议
1、 机关事业单位的养老保险制度的建立既要借鉴国外的成熟经验也要从我国的实际出发，建立多元化的机关事业单位养老保险体系。
（1）、机关事业单位的养老保险待遇要相对高于企业的养老保险待遇。因为在机关事业单位工作，收入相对稳定，不可能有高收入的机会；同时，机关事业单位也不能像企业一样建立补充养老保险，待遇扩大的可能性也不大，这样做的目的可以吸引更多的高素质的人才留在公务员的队伍里，对反腐败也有一定的辅助作用。
（2）、建立权利和义务相统一的退休待遇计发办法。权利和义务相统一是任何养老保险模式最基本的要求，目前深圳市机关事业单位的养老保险制度的待遇计发办法和缴费之间没有必然的联系，缴费的多少并不决定待遇的高低，使很多的公务员对养老保险的重视程度不够，风险意识也不高。解决的办法是将目前的由财政局发的补差部分也纳入到退休待遇的计发办法里，退休待遇的计发办法同时也要反映参保人员的工作经历，也就是他有多少时间在机关工作，有多少时间在企业工作，这样有利于参保人员在机关和企业之间流动，使退休待遇更加公平合理。
2、 建立健全社会保障预算管理制度，加强社会保障基金的精算工作。
世界各国的养老保险制度都非常重视和应用保险精算。精算事业300年前起源于英国，所谓精算，是指
对人们从事各种经济活动所面临的各种风险进行量化分析和管理的一门科学，广泛应用于保险、金融、投资等领域，尤其是在保险和社会保险领域，目前在西方国家已日臻成熟，而我国在这方面相对比较薄弱。精算师的工作就是预测未来，主要起着危险因素评价和风险管理的作用。社会保险是对未来做出承诺的计划。在社会保障领域，精算师的工作就是对社会保障计划费用及其可能的变化做出长期预测，从而提供信息，使该计划无论是现在还是将来，都建立在合理的财力基础之上。因此，精算在社会保障领域是必须的设置组合。
精算在社会保险领域的应用过程需要在调查研究和收集有关参保人数、死亡率、投资回报率、工资增长率等资料基础上组织精算。具体的社会保险精算是一个非常复杂而精细的试算过程。在遵循不同保险模式原则的基础上，试算出每年共济部分社会保险收费率以及个人账户的记账利率，对未来的退休待遇进行评估，对总体风险、收支平衡能力进行综合评价。必须加快建立社会保障基金精算的进程，做好中长期预测，建立风险预警机制，为政府制定政策和决策提供参考依据。目前深圳市的养老保险基金还比较充裕，但并不是说没有风险，我市的退休高峰可能在2014年至2014年到来；个人账户的积累额的增值率很低，而职工的每年的工资增长却非常快，要维持高的退休替代率有相当的困难；而且我市还没有建立起完备的预算管理制度和风险预警制度，没有一支精干的精算师队伍。今后，我市要深化深圳市的机关事业单位养老保险改革，对各项目标进行量化，建立风险数学模型，不间断地对养老保险基金进行监控，使养老基金能在一个良性轨道上运行。这些都离不开社会保障基金的精算制度。
3、 社会保障基金管理社会化。
虽然人们的社会保险意识比十年前有了很大的提高，但是，人们对社会保险的认识还远远不够，只停留在交保险的阶段，对投保工资、投保时间、个人账户增长率和退休待遇的关系还不是很清楚，参保人员在参加了社会保险以后有哪些权利义务，还有待于社会保险机构加强宣传工作。所以，社会保障基金要定期向社会公报，接受公众和参保人员的监督，堵塞各种制度上、管理上的漏洞，所有基金的管理和运作都要接受推行外部审计和公众监督，参保人员随时可向社会保险机构提出询问和质疑。以取得广大群众对社会保障的充分关注和支持。对于个人账户的投资方向，深圳市可以做一些开拓性的工作，为提高参保人员的参与程度，社会保障基金管理部门可以提供几套投资方案，由参保人员可以自由选择，做到风险共担。
